格遠調(diào)研知識分享——政府會議的類型劃分及其關(guān)聯(lián)分析

魯宇，湖南大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授。

政府會議有哪些類型？不同類型的會議如何關(guān)聯(lián)？厘清這些問題能夠深化我們對政府運作的認識與理解。本研究通過多地政府的長期調(diào)研，以政策過程為視角，將會議劃分為：協(xié)商類會議、決策類會議、執(zhí)行類會議等三種類型；并細致分析了三類會議的適用議題、召開價值、開會過程等；進一步的，三類會議通過議題關(guān)聯(lián)起來，其運作中難免存在對接不暢、會議冗余、權(quán)力任性等困境。要讓會議有效地運轉(zhuǎn)起來，不僅要科學(xué)地進行制度改革，還要不斷提升干部群體的行政素養(yǎng)與法制意識。

一、引言：會議的“常見”與“罕見”

二、文獻述評與分析視角

     （一）文獻述評：從功能分析到類型分析

     （二）分析視角：以政策過程為劃分標準

三、協(xié)商類會議：完善方案的細節(jié)

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

四、決策類會議：授予議題合法性

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

五、執(zhí)行類會議：推動政策的落實

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

六、擴展分析：三類會議的關(guān)聯(lián)及其運作困境

     （一）三類會議的關(guān)聯(lián)

     （二）會議的運作困境

七、總結(jié)：“看見”會議

會議是最常見的政府運作機制之一，也是最罕見的研究主題之一。由于在政府運作中“常見”，人們對會議有各式各樣的看法：會議被認為是高度形式化的、低效率的，常常與文件運作并稱“文山會海”，近年來從中央到地方各級黨政機關(guān)三令五申要求會議減負，仿佛印證了這一觀點；但是社會各界高度關(guān)注一些會議的召開時間、議題內(nèi)容，特別是常委會議、常務(wù)會議，重大會議甚至帶來了某些政治周期效應(yīng)（political cycle），又折射出會議的重要價值。另外，專門將會議作為研究對象的文獻鳳毛麟角，囿于學(xué)術(shù)研究中的“罕見”，以上大相徑庭的觀點難以辨析孰是孰非。這也反映人們對會議還缺乏基本認識：政府會議之間有何差別？可以劃分為哪些類型？會議運行又存在怎樣的困境？

本研究嘗試采用白描手法，對復(fù)雜的政府會議進行類型分析（typological analysis）。在大數(shù)據(jù)分析、因果推斷流行的時代，類型分析的研究方式難免顯得有些粗鄙。但是，類型分析是社會科學(xué)研究中最為重要的研究方法之一，尤其適合對事物做探索式研究。因為缺乏先前的研究基礎(chǔ)，所以本研究偏重于描述性，但也是政府會議領(lǐng)域的基礎(chǔ)性分析。

需要強調(diào)的是，本研究的分析對象——行政系統(tǒng)中的會議——區(qū)別于黨委系統(tǒng)或者人大/政協(xié)系統(tǒng)中的會議。有人可能認為，黨委系統(tǒng)或者人大/政協(xié)系統(tǒng)中的會議履行決策功能；而行政系統(tǒng)中的會議則僅僅是執(zhí)行方案的細化，因而其重要性不高。這種觀點似乎符合政治-行政二分法（administrative and politics dichotomy），實則站不住腳。究其原因：（1）中國政府管理社會經(jīng)濟事務(wù)的方方面面，除了個別重大事項之外，絕大部分事務(wù)都由政府決策；（2）會議是幾乎所有組織內(nèi)部最為重要的議事決策機制之一，政府組織也不例外——政府需要根據(jù)本地情況來解讀政策、制定政策、評估政策、調(diào)整政策，而這些絕大部分發(fā)生于會議之上。

本研究所用材料來自多地的調(diào)研經(jīng)歷。筆者分別于2018年7月-2019年4月多次前往華中B市（縣級市）、2019年9月-12月多次到華南D縣調(diào)研，親身參與了大大小小的會議幾十場之多，收集了大量的第一手資料。雖然各地政府會議在召開頻次、議題數(shù)量、議題篩選標準等方面存在差異，但是基本的議事流程是一致的。這一方面為本研究的類型分析提供了可能，另一方面，也使得本研究的結(jié)論具有一定程度的普遍性。文中所出現(xiàn)的地名、人名、會議名均已進行了匿名化處理。

本研究的政策價值在于能加深我們對政府運作乃至基層治理的理解。各級政府常年受困于“會?！?，但是依靠自上而下“一刀切”式的會議減負，其效果往往不甚理想。國家治理能力現(xiàn)代化與會議運作息息相關(guān)，而會議減負的前提應(yīng)該建立在科學(xué)的認知基礎(chǔ)之上。這要求我們?nèi)ヅ宄韵聠栴}：政府會議可以分為哪些類型，以及每類會議討論什么議題？發(fā)揮什么價值？又是如何召開的？如果以上問題得不到明確回答，難以想象會議減負能夠做到精準施策。

本研究的理論價值是能夠為政策過程提供新視角。無論是“垃圾桶”模型，還是“三源流”模型，都做到了理論建構(gòu)上的簡潔，但卻都將政策過程封裝為“黑箱”（black box）。因此，遺留了很多困惑，例如，“三源流”是通過什么交匯到一起的？這些交匯又遵循怎樣的組織程序？本研究通過分析會議類型，以及不同類型會議之間的關(guān)聯(lián)，打開決策過程的“黑箱”。這將使得我們能夠從會議的視角重新審視決政策過程。

政府運作高度依賴各類會議，這造成會議數(shù)量巨大且種類多樣。而不同的會議發(fā)揮著各自功能，也深刻影響著治理績效。在展開類型分析前，我們必須爬梳相關(guān)研究。這既可以梳理先前的研究路徑，也能夠為后續(xù)研究尋找到分析視角。

（一）文獻述評：從功能分析到類型分析

回到開篇的困惑——為什么人們對政府會議有大相徑庭的看法？通過梳理相關(guān)文獻，我們發(fā)現(xiàn)其背后可能是人們對會議功能存在理解差異：

一些學(xué)者看到了會議具有正面功能：會議被認為具有動員功能，正如景躍進所說“中國政治是一種高度動員型的體制，會議是政治動員的重要手段”。會議被認為具有信息傳遞功能，例如，李侃如曾經(jīng)提到為什么會議是中共的一個傳統(tǒng)，是因為早期中共很多成員教育水平低，只能通過面對面的言語而非文字來傳遞信息。有學(xué)者根據(jù)常務(wù)會議，提出了會議具有決策功能，例如，各級政府的常務(wù)會議是決定本地重大事項的機制。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)會議除了具有商討功能之外，還具有儀式性功能。

另一些學(xué)者則指出了會議的負面功能：有學(xué)者將會議與文件做整體分析，發(fā)現(xiàn)將時間和資源投入“留痕”之中誘發(fā)了“文山會海”，給基層政府帶來過重的行政負擔，導(dǎo)致基層公務(wù)員“疲于奔命”；有學(xué)者通過實證分析驗證了公務(wù)員“困于會議室”的負面效果——抑制了他們的創(chuàng)新行為；還有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，會議過多甚至影響到專項治理的績效。

會議的正面功能-負面功能仿佛回答了開篇的困惑——負面功能構(gòu)成上級責令下級精簡會議的動因，正面功能則是基層政府運作離不開會議的根源。但是，如果我們進一步思考就會發(fā)現(xiàn)：功能分析的研究路徑做的是“全稱判斷”，并沒有對不同會議進行類型區(qū)分。然而不同會議在適用議題、召開價值、開會過程等方面差異巨大，例如常務(wù)會議與其他會議顯然不能歸為一類。這說明了兩點：其一，政府會議具有不同類型；其二，某一類型會議的正面功能或者負面功能，并不能直接套用到其他類型的會議之上。

總之，既有文獻在加深我們對政府會議認識的同時，也向我們提出了新的研究任務(wù)：從對會議的功能分析走向?qū)h的類型分析。

（二）分析視角：以政策過程為劃分標準

類型分析要回答的首要問題便是：類型劃分的標準是什么？其實，按照不同標準，能夠?qū)⒄畷h劃分為不同類型。例如，按照會議召集者，可以劃分為部門召開的會議、副縣長召開的會議、縣長召開的會議等。再例如，按照會議主題，可以劃分為經(jīng)濟建設(shè)類會議、民生保障類會議、綜合類會議等。每一種劃分標準都有其分析視角，也難免存在局限性。

那么，本研究將采用怎樣的劃分標準呢？我們將按照政策過程中不同階段（stages approaches to policy process）來劃分會議的類型。采用這一劃分標準至少有兩點原因：（1）從理論層面來看，關(guān)于政策過程階段的研究較為成熟，有不同的劃分方式——無論是五階段論、六階段論，還是七階段論，而我們采用最為基礎(chǔ)性的三階段劃分——政策制定、決策與執(zhí)行。這或許是關(guān)于政策過程階段的“最大公約數(shù)”。

（2）從實踐層面來看，政府依靠一項又一項的公共政策來實現(xiàn)治理，而公共政策的方案擬定、討論決策、政策執(zhí)行等階段中都有相應(yīng)的會議被召開。因此，我們利用政策過程中不同階段將不同會議歸納為不同類型。這可以盡量做到每一類型內(nèi)的會議在適用議題、召開價值、開會過程等維度上具有較高相似性，而與其他類型的會議具有較低相似性。

于是，我們可以將紛繁復(fù)雜的會議劃分為三類：協(xié)商類會議、決策類會議與執(zhí)行類會議（見圖1）。簡言之，協(xié)商類會議負責議題方案的擬定；決策類會議使得議題獲得合法性；執(zhí)行類會議則落實已被決策的政策。盡管執(zhí)行類會議中也存在協(xié)商，但這些協(xié)商的目的是為促進政策落地，不同于協(xié)商類會議上以信息交流為目的的協(xié)商。

下文中，我們將從適用議題、召開價值、開會過程等三個維度對不同類型的會議進行詳細分析。

協(xié)商類會議是決策前召開的各式各樣會議的總稱，包括：調(diào)研會、座談會、部門意見征詢會、專家評審會等。

（一）適用議題

協(xié)商類會議是政策過程的開始，所以，其上會議題都是議題草案。當然，不同協(xié)商類會議上的議題草案之間也存在差異：

（1）最初期是摸底基本情況的調(diào)研會/座談會，這是為了收集相關(guān)信息與數(shù)據(jù)，例如，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的議題需要收集該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、地理、交通、水文等數(shù)據(jù)，以及當?shù)卣南嚓P(guān)文件資料和其他已經(jīng)通過的規(guī)劃方案。

（2）調(diào)研完成一段時間后，牽頭部門會拿出議題草案，接著就是召開部門意見征詢會。這個會議的名稱在各地稍有不同，其基本功能卻相似——征詢各相關(guān)部門對議題草案的意見。但是，并非所有的部門意見都會被“照單全收”，牽頭部門會根據(jù)自己的立場有所取舍。

（3）此后，就是召開專家評審會。牽頭部門邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍ψh題草案進行評審，從專業(yè)角度提出修改意見。如果議題草案質(zhì)量太差，就可能無法通過專家評審會；這意味著牽頭部門需要重新修改草案，過段時間再次組織專家評審會，直到通過為止。之后，該議題就可以被提交到?jīng)Q策類會議之上。

（4）但是B市在會議運作流程中還設(shè)置了預(yù)備會環(huán)節(jié)，將其作為正式?jīng)Q策前最后一道關(guān)卡。主要是分管副市長組織召開，從技術(shù)性、合法性、政治性等方面綜合把關(guān)。這相當于決策類會議的“排練”。

（二）召開價值

協(xié)商類會議的價值是從不同角度完善議題方案。這主要依靠溝通信息、劃分權(quán)責和統(tǒng)一立場等方式來實現(xiàn)。

（1）溝通信息。各相關(guān)部門圍繞某一議題進行信息溝通，這些信息既有客觀信息，也有主觀信息?？陀^信息包括：河流走向、建設(shè)用地指標、人口結(jié)構(gòu)等；主觀信息包括：部門對該議題的態(tài)度、基于過往經(jīng)驗的判斷等。如果是前者，部門之間往往并無爭執(zhí)，只需提供相關(guān)信息；當然，客觀信息可能被部門策略式使用——故意制造信息不對稱格局，進而爭取權(quán)利或外推責任；如果被對方發(fā)覺，也容易引發(fā)部門糾紛。如果是后者，部門之間難免會因不同意見而討價還價。以某鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃對接會為例，當規(guī)劃設(shè)計單位匯報完規(guī)劃初稿之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)立即提出公共服務(wù)配套（含綠化）200多畝，占園區(qū)20%左右，資金投入太多；要求增加廠房面積，減少公共設(shè)施配套面積。其背后自然是為了能夠更多地招商企業(yè)，進而增加財稅收入。而高新區(qū)分管園區(qū)規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)則表示綠化、河流、公園等公共配套是園區(qū)品質(zhì)的保障，不能用配套面積換取廠房面積（190415ZLJ）。雙方圍著規(guī)劃圖紙，討論激烈、爭執(zhí)不下。

（2）劃分權(quán)責。不同于理想型官僚制，任務(wù)分解并非嚴格依據(jù)部門職能（“三定”方案中的“定職能”），很多任務(wù)是在會議上被臨時安排下去的。這至少有兩點原因：其一，“三定”方案中存在模糊規(guī)定：“承辦縣委、縣政府、上級部門交辦的其它事項”，這給予上級領(lǐng)導(dǎo)安排任務(wù)的權(quán)力；其二，很多事務(wù)是涉及多個部門的綜合事務(wù)，如果議題是新任務(wù)，既沒權(quán)責歸屬，也無慣例遵循，那么各相關(guān)部門將會就各自的權(quán)利、責任進行討論以及劃分。如果各方未能達成共識，則需要縣級領(lǐng)導(dǎo)來決定到底由哪個部門牽頭。而權(quán)責劃分往往引發(fā)部門爭執(zhí)，導(dǎo)致會議效果不佳，以至于就某一議題重復(fù)多次對接。

（3）統(tǒng)一立場。征詢相關(guān)部門的意見，不光能溝通信息、劃分權(quán)責，還起到統(tǒng)一立場的作用。如B市政府辦一位工作人員所講：“（常務(wù)）會前都征求過意見了，那時候你不講，現(xiàn)在（常務(wù)會）你來講，這是什么意思？”（190316DYQ）從中可以看出，無論部門是否提出意見，也無論提出的意見是多還是少，部門意見征詢會都起到統(tǒng)一各方立場的作用。然而，在實踐中相關(guān)部門可能在意見征詢時并不上心，一些本該提出的意見并未及時吸收到議題方案之中；當然，由于有限理性的存在，很多事情也難以事先預(yù)料。這兩種因素混雜在一起，難以準確歸因。無論如何，這都將導(dǎo)致政策在執(zhí)行中受到阻礙，也為后續(xù)執(zhí)行類會議上的糾紛埋下伏筆。

（三）開會過程

那么，協(xié)商類會議如何召開呢？（1）先來看看誰是會議的參與者。這類會議通常是由牽頭部門召集，或者是由分管副縣長召集，各參會部門可以派出分管領(lǐng)導(dǎo)或者具體辦事人員參會，參會者根據(jù)自身而非部門的行政級別來安排席位。如果是專家評審會，那么還會邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，這些專家要么來自科研機構(gòu)，要么是退休干部；前者熟稔專業(yè)知識，后者則對行政法規(guī)、當?shù)厣鐣袂橐约吧霞壊块T關(guān)系更為熟悉。由此可見，專業(yè)性知識與地方性知識都有利于議題方案的進一步完善。如果是特別重要的議題，可以由縣長親自召集會議，此時出席會議的往往就是各部門的主要負責人。近年來這種議題諸如：環(huán)境保護、脫貧攻堅等。

（2）再來看看會議過程，協(xié)商類會議的議題數(shù)往往較少，每一議題討論時長無嚴格限制，以充分討論為原則。例如調(diào)研會、部門意見征詢會、專家評審會往往只幾個議題，甚至只有一個議題。部門討論中如果涉及客觀信息，討論通常較為平和，某一方提供相應(yīng)信息即可；如果涉及主觀信息，各方則會據(jù)理力爭。對于爭執(zhí)不下的議題，往往需要更高級別的領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，如果多個部門同屬于一副縣長分管，則由他負責協(xié)調(diào)；如果分屬于不同副縣長分管，則需要多個副縣長商議；如果還對接不暢，則提交縣長決斷。這些程序正是“會前充分對接”的生動體現(xiàn)。

決策類會議能夠給予政策議題合法性。B市政府設(shè)立了各種決策會議機制，共19種，6大類（見表1）。這些會議機制在適用議題、召開價值、開會過程等維度上存在較高相似性，故將其歸為一類。

（一）適用議題

經(jīng)過前期充分討論的議題將被提交到?jīng)Q策類會議之上。這些上會議題并非“無可挑剔”，不少議題文本在決策類會議后仍需修改；那么，怎樣判定某一議題達到上會標準呢？其實，實踐中并沒有判定議題內(nèi)容的明確標準，但是存在一些程序性要求：

（1）走完了規(guī)定的前期程序，一項議題完整經(jīng)歷了前期的調(diào)研會、部門意見征詢會、專家評審會等環(huán)節(jié)；從程序要件的角度來看，這一議題就可以被認為是充分討論過了的。

（2）被牽頭部門提交到法制部門進行合法性審查。法制部門根據(jù)相關(guān)法律對政策內(nèi)容進行審查；如果審查不合格，返回牽頭部門修改；直到審查合格，則進入下一環(huán)節(jié)。

（3）最重要的環(huán)節(jié)是決策類會議前的領(lǐng)導(dǎo)審查，這相當于是內(nèi)容性審查。如果是常務(wù)會議，則是縣長親自審查；如果是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)召開的決策類會議，則由該議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的負責人（縣長或者副縣長）審查。提交到?jīng)Q策類會議的議題，需要牽頭部門領(lǐng)導(dǎo)到縣級領(lǐng)導(dǎo)辦公室做匯報，經(jīng)縣級領(lǐng)導(dǎo)同意，方才列入會議議程。如果是常務(wù)會議，則是分管副縣長帶領(lǐng)牽頭部門領(lǐng)導(dǎo)到縣長辦公室進行閉門匯報；而在辦公室門外，則是排隊等待匯報的其他部門領(lǐng)導(dǎo)。這是常務(wù)會議召開前的景象，甚至可以將此作為判斷常務(wù)會議不久將要召開的標志。

（4）縣級領(lǐng)導(dǎo)審查通過之后，該政策議題上哪一次會議、作為會議中的第幾個議題，則是由辦公室負責安排。辦公室會將初步擬定的會議議程呈遞給縣長確認；在議程還未最終確認之前，決策類會議的議題還存在變動空間，這一間隙成為一些部門再次爭取提交議題上會的機會。

（二）召開價值

決策類會議的價值是授予議題合法性，即所謂的“拍板”。按照法律法規(guī)的要求，一些政策議題必須經(jīng)過決策類會議。盡管，政府首長具有很大的政治能量，但是“市長、副市長，都只是政府的代理人，雖然文件是他們簽字，但是他們要是不通過會議集體討論，這個就是不合規(guī)的，是缺少合法性的。或者說，這個決議是可以被推翻的”（WYX180803）。各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)召開的決策類會議也可以分流部分的決策負擔，但是其不能完全代替常務(wù)會議?！叭匾淮蟆笔录ㄖ卮笫马棝Q策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用）必須嚴格按照要求上常務(wù)會議討論。至于“三重一大”到底是哪些事件？各地根據(jù)自身情況有不同規(guī)定。

決策類會議的另一項價值是提升議題的合法性位階。其實，很多議題由部門召開局務(wù)會議討論通過，也可以獲得合法性；但是其合法性位階較低，難以調(diào)動相關(guān)部門配合落實。所以，政府內(nèi)部的各部門都想將本部門的文件“戴帽”為黨委政府文件。黨委文件、政府文件等具有更高的合法性位階，能夠高位推動政策落實；如果想要以政府文件名義發(fā)文，則需要將議題提交到常務(wù)會議之上。部門爭相提交議題到常務(wù)會議的模式也被稱為政策文件的“戴帽競爭”。

（三）開會過程

讓我們來看看決策類會議如何召開。無論是常務(wù)會議還是其它的議事協(xié)調(diào)會議，各地政府都會出臺相應(yīng)的工作規(guī)則，對決策類會議的開會過程做詳細規(guī)定。下文中，我們以常務(wù)會議為例展開分析。

（1）參會主體包含哪些？以B市常務(wù)會議為例，參會人員的席位如圖2所示。市長、各副市長、辦公室主任都是較為固定的參會者；人大副主任、政協(xié)副主席、人武部領(lǐng)導(dǎo)等受邀參會，也屬于固定席位，他們履行參政議政職能。提交議題上會的各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，他們的席位則是流動性的——輪到與自己部門相關(guān)議題時，才被允許進入會議室，該議題討論結(jié)束則離開會議室。有時候，一次會議有若干議題與某一部門相關(guān)，這些議題還不連貫，該部門領(lǐng)導(dǎo)則會進進出出好幾次。

（3）決策類會議的絕大部分議題是原則性通過。這意味著該議題需要結(jié)合會上各方意見予以修改；也意味著該議題走完了制定- 決策階段，接下來就是落實執(zhí)行。有一種流傳甚廣的觀點認為決策類會議只是“走程序”。這并不符合實際。原因至少有兩點：其一，“最低限度同意”機制，即縣長的決策是基于參會部門的意見反饋，如果針對某議題的反對意見較多或較為激烈，也可能導(dǎo)致該議題不被通過。其二，政府內(nèi)部存在議題篩選機制——前期的協(xié)商類會議使得爭議較大的議題不會被提交到?jīng)Q策類會議之上。

值得一提的是，會議紀要是決策類會后形成的重要文件之一，需要縣長簽批才能公開。執(zhí)行部門往往會向辦公室索要會議紀要作為合法性要件。但并不能因此將會議紀要視為非正式制度的正式運作。其實，會議紀要是議題是否經(jīng)過集體討論并予以通過的證明材料，其合法性并不來自本身，而是來自決策類會議。

議題被決策后一系列推動政策落地的會議被統(tǒng)稱為：執(zhí)行類會議。這包括：動員會、部署會、調(diào)度會、現(xiàn)場會、匯報會、總結(jié)會等。

（一）適用議題

執(zhí)行類會議上的議題主要是關(guān)于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各類狀況。（1）當議題決策之后，縣長或者分管副縣長往往會召開部署會、動員會、任務(wù)分解會等，其討論議題是有待拆分的任務(wù)，以及如何動員部門調(diào)動資源落實政策。

（2）當政策執(zhí)行一段時間后，則是周期性的調(diào)度會、現(xiàn)場會、督查會等，其討論議題是各相關(guān)部門的執(zhí)行進度以及執(zhí)行困難等。一些政策是每季督查或者每月督查，更有甚者是每周督查。督查時間越短，議題越重要。例如，B市政府主抓的“招商引資與項目建設(shè)”工作，就執(zhí)行了“月通報、季考核”的工作機制。

（3）當一項政策落實之后，往往會召開評估會、匯報會或者總結(jié)會。這些會議上的議題是總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗與教訓(xùn)；如果是十分重要的政策，還會選拔出優(yōu)秀單位和優(yōu)秀工作者予以表彰。例如，近年來各級政府都開展了脫貧攻堅先進集體和先進個人的評選表彰工作。

（二）召開價值

執(zhí)行類會議的價值是為了促進政策落地。這主要通過分配任務(wù)、解除糾紛和傳遞壓力等三種方式來實現(xiàn)：

（1）分配任務(wù)。幾乎所有的公共政策都需要各部門協(xié)同合作。例如創(chuàng)衛(wèi)工作綜合性較強，需要城管、環(huán)衛(wèi)、路政、交通、園林、發(fā)改、財政等眾多部門的配合，D縣政府甚至給每一個政府部門都劃分了城市衛(wèi)生責任片區(qū)；再例如基礎(chǔ)教育專業(yè)性較強，主要是教育局負責，但也離不開財政、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)助配合。盡管協(xié)商類會議上已經(jīng)進行了初步的權(quán)責劃分，但是當時的劃分較為籠統(tǒng)；所以，在議題決策后，還需要開會對任務(wù)進行分配，此時給予每個部門的任務(wù)更加清晰；并且，還設(shè)置任務(wù)完成時間限制、考核以及獎懲方式，以起到動員部門的效果。

（2）解除糾紛。雖然政策議題經(jīng)過了協(xié)商類會議的“充分討論”，以及決策類會議上領(lǐng)導(dǎo)的“拍板”，但一些議題仍遺留了或多或少的問題。這常常引發(fā)部門糾紛。所以，調(diào)度會、現(xiàn)場會是召開頻率較高的會議。這些糾紛主要是關(guān)于主觀信息，即部門對執(zhí)行中某些事件的解讀和態(tài)度；當然，引發(fā)糾紛不光由于部門的自利動機，還因為有限理性的存在，一些事情難以預(yù)料其發(fā)展走向。那么，如何解決糾紛？至少有兩種機制：協(xié)商共識與行政權(quán)威。協(xié)商共識是相關(guān)部門通過正式或者非正式協(xié)商，就某些糾紛達成共識；如果無法達成共識，則需要分管副縣長或者縣長出面做出裁決，這種方式依靠的是行政權(quán)威。即便如此，縣級領(lǐng)導(dǎo)使用行政權(quán)威也并非一味施壓，而是更多表現(xiàn)為“說服的權(quán)力”（the power to persuade）。

（3）傳遞壓力。這主要通過各類信號來發(fā)揮作用。其一，會議級別是最為直接的信號，會議參與者中最高級別直接反映了會議級別。所以，“哪位領(lǐng)導(dǎo)出席會議”以及“是否可以請假”等細節(jié)信息是各參會部門最熱衷于打探的小道消息，也成為他們決定派誰出席會議、以及判斷會議重要程度的關(guān)鍵信息。例如，如果組織會議的是發(fā)改委或者其他部門的正職領(lǐng)導(dǎo)，參會的可以是其他部門的副職領(lǐng)導(dǎo)或者具辦人員；如果縣長主持，參會的通常是各部門正職領(lǐng)導(dǎo)。其二，會議之上領(lǐng)導(dǎo)講話的內(nèi)容乃至方式也是重要信號?！笆虚L開會，大會發(fā)言三小時。（去開會的）村干部說講得好。問講了什么？（村干部答）忘了！然后他說……（講話內(nèi)容）好長，記不住。但是市長拍桌子了，這個事情一定很重要，不然市長不會拍桌子”（HFY181027）。由此可見，領(lǐng)導(dǎo)是念讀文件、溫和發(fā)言，還是脫稿講話、激烈發(fā)言，乃至于拍桌子、怒視環(huán)顧、點名批評等行為，釋放出完全不同的信號，越激烈的信號傳導(dǎo)的壓力越大。特別是點名批評，這給被批評部門的負責人帶來極大壓力，對事項的推動效果也更為顯著。

（三）開會過程

執(zhí)行類會議的開會過程并沒有決策類會議那樣嚴格。（1）從參會者來看，是由牽頭部門召集相關(guān)部門參會；如果議題特別重要或者部門間爭議較大，則由分管副縣長或者縣長召集開會以解決糾紛。會議中級別最高的領(lǐng)導(dǎo)坐在中央位置，其他參會人員以自己的行政級別安排座次；但是這類會議上并沒有流動席位與固定席位之分。各相關(guān)部門并不一定派出部門領(lǐng)導(dǎo)參會，參會人員可以是科室領(lǐng)導(dǎo)或者具體辦事人員。其實，這些人員才是具體事務(wù)的辦理者，他們對所議之事具有更多信息；所以，他們參會反而能提升開會效率。

（2）從會議過程來看，與協(xié)商類會議類似，執(zhí)行類會議上每一議題的討論并沒有時間限制。因此，很多執(zhí)行類會議是以專題會議、現(xiàn)場會議的形式召開，關(guān)注議題執(zhí)行中的細節(jié)問題，討論非常充分也不乏激烈爭論。還有部分執(zhí)行類會議具有更強的綜合性，例如，B市每一季度的“招商引資與項目建設(shè)”會議就攬括了上一季度的各項招商引資與項目建設(shè)的情況，但是其僅僅匯報考核結(jié)果，并不會深入探討執(zhí)行細節(jié)。另外，如果是客觀信息的討論，會場討論則較為平和；如果是主觀信息，會場討論往往較為激烈，以至于很多議題并不能形成共識，最后只能由領(lǐng)導(dǎo)予于裁決。當然，這樣的激烈并非是言語上的，而是態(tài)度上的；畢竟同在一地為官，各自不會為此而破壞了彼此間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

前文對三類會議進行了細致分析。從中可見，三者在適用議題、召開價值、開會過程上存在較為顯著的差異（見表2）。

在對三類會議進行分析之后，新的問題來到我們面前：不同類型的會議是如何關(guān)聯(lián)起來的？以及它們關(guān)聯(lián)后存在哪些運作困境？

（一）三類會議的關(guān)聯(lián)

三類會議前后銜接，構(gòu)成了完整的政策過程。協(xié)商類會議討論的是完善中的方案；決策類會議面對的是待決策的議題；執(zhí)行類會議上處理的是執(zhí)行中的政策。同一個文本隨著不同類型會議召開，其性質(zhì)經(jīng)歷了方案、議題、政策的轉(zhuǎn)變。值得注意的是，一部分執(zhí)行類會議上可能會衍生出新議題，這將開啟新的政策過程（見圖3）。

三類會議的關(guān)聯(lián)還體現(xiàn)在開會頻率與議題數(shù)量上。（1）開會頻率上，決策類會議的召開頻率更低，以常務(wù)會議為例，通常情況下是每月召開1-2次。其他決策類會議召開頻率也類似。協(xié)商類會議、執(zhí)行類會議召開頻率更高，沒有明文規(guī)定，而是根據(jù)實踐需要而隨時召開。（2）議題數(shù)量上，決策類會議極少發(fā)生爭執(zhí)，每一議題討論設(shè)有時間限制，所以一次決策類會議往往有更多議題；協(xié)商類會議、執(zhí)行類會議上的議題以充分討論為原則，所以每一議題討論沒有時間限制，也導(dǎo)致其每一次會議的議題數(shù)量更少?？傊?，決策類會議的議題數(shù)量多，召開頻率低；協(xié)商類會議、執(zhí)行類會議的議題數(shù)量少，召開頻率高。盡管三者的開會頻率與議題數(shù)量差異較大，卻形成了流程上的“默契”配合。

此外，人們印象中政府會議沒有爭論，而是“一片和氣”，這樣的觀點來自于選擇性偏差（selection bias）。因為人們更多關(guān)注常務(wù)會議等決策類會議，這類會議的功能并不是溝通信息、劃分權(quán)責、解除糾紛等，而是賦予（或者提升）議題合法性。例如，在常務(wù)會議的工作規(guī)則中明確提出“會前要充分溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一意見”。為什么要如此規(guī)定呢？這主要是因為：會上部門之間的“扯皮”不僅影響決策效率；更會在地方“小圈子”里面給自己帶來不好的名聲；更關(guān)鍵的是在制度設(shè)計上已經(jīng)將爭論放到了決策類會議之前以及之后。所以，政府會議上的“唇槍舌戰(zhàn)”更多見于協(xié)商類會議、執(zhí)行類會議。

（二）會議的運作困境

然而，在實踐中各類會議之間并非都能銜接順暢。例如B 市城市總體規(guī)劃的出臺，經(jīng)歷了“馬拉松式”的四年歷程。一方面是因為該議題重大，需要科學(xué)、嚴密的論證；一方面是因為會議運作難免存在各種困境。通過長時段觀察，我們發(fā)現(xiàn)會議運作至少存在以下困境：

（1）銜接不暢。即便會議能發(fā)揮信息溝通功能，有時候部門間仍對接不暢，特別是技術(shù)業(yè)務(wù)等具體細節(jié)。這是會議運作中常見癥結(jié)之一。除了干部開會不專心、業(yè)務(wù)能力低等指責外，也存在制度原因：協(xié)商類會議更多是信息交流或技術(shù)細節(jié)討論，往往主持會議的領(lǐng)導(dǎo)級別不高，各部門參會人員也多是具辦人員；到了后期決策類會議，主持會議的往往是縣長或者副縣長，各部門參會人員則是各部門正副職領(lǐng)導(dǎo)，由于部門領(lǐng)導(dǎo)并沒參與前期對接類會議，所以，他們對匯報方案較為生疏，匯報質(zhì)量不佳。正如一位領(lǐng)導(dǎo)所言“（部門）正職也要好好認真研究業(yè)務(wù)，之前（級別低）的會議都是副職來開，到時候市長主持開會，你們（正職）去開會，又不懂，一問就亂講”（DH180804）。

（2）會議冗余。會議的實質(zhì)性功能衍生出了形式性功能，出現(xiàn)了會議冗余的現(xiàn)象。一般分為兩種情況：其一，以召開某類會議為考核指標。如一位干部所講：“每年有些會是必須開的，會議是你的工作痕跡”（WL180802）。其二，以某類議題提交到某些決策類會議為考核指標?！懊磕瓿Ｎ瘯?、常務(wù)會要求分別上10次環(huán)保議題，到現(xiàn)在（8月初）常務(wù)會討論了 8次了，快了；常委會只有 6次”（TYP180801）。規(guī)定議題上會的次數(shù)，是一種簡單卻直接的注意力分配方式，但也增加了決策類會議上的議事負擔，在注意力上擠壓了其他政策議題。

（3）權(quán)力任性。會議決策有可能被某些領(lǐng)導(dǎo)利用，成為避責手段。會議是一種正式的互動平臺，政府內(nèi)部的行動者還可以通過非正式互動來推動政策對接與執(zhí)行。非正式制度既可以起到助推正式制度運作的作用，也可能誘發(fā)腐敗等。有的領(lǐng)導(dǎo)不敢承擔責任，所以將一些議題提交到會議上，表面上是奉行“集體決策”；更有甚者，有的地方常務(wù)會議通過的政策違反了相關(guān)法律， 而這種現(xiàn)象并不罕見?；鶎又卫泶嬖诖罅康姆钦街贫龋@告誡我們：政府會議機制的規(guī)范，一方面需要制度建設(shè)，一方面離不開干部群體行政素養(yǎng)與法制意識的提升。這必然是一項長期且細致的工作。

政府會議在學(xué)術(shù)研究中的受重視程度與其在實踐中的重要程度并不匹配。為什么政府會議會被學(xué)者們所輕視？究其原因，一方面是會議研究難度極大——進入會議的“現(xiàn)場”設(shè)有較高門檻，即使研究者獲準參會，以局外人的視角也難以厘清會議上行動者的互動。另一方面是因為研究視角的遮蔽——由于官僚制、政策過程等經(jīng)典理論中缺乏對會議的分析，以至于大部分后續(xù)研究者也跟著“看不見”會議。

本研究呼吁“看見”會議，其得到的主要結(jié)論如下：（1）根據(jù)政策過程，結(jié)合高密度的田野調(diào)研，我們將政府內(nèi)部紛繁復(fù)雜的會議現(xiàn)象提煉為三種類型：協(xié)商類會議、決策類會議、執(zhí)行類會議。（2）從適用議題、召開價值、開會過程等維度對各類會議作了詳實的描述性分析。（3）進一步的，分析了三類會議是如何關(guān)聯(lián)的，以及它們關(guān)聯(lián)后的運作困境——銜接不暢、會議冗余，以及領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力任性等?？傊?，本研究能夠加深我們對于政府會議運作的認識與理解，也為精簡會議的機構(gòu)改革提供了可資參考的方向。

我們能夠從中得到的啟示是：無論是正面功能，還是負面功能不取決于某一場會議，也不取決于某一類會議；關(guān)鍵還是參會者如何運用會議機制，以及政策過程中各類會議的銜接程度。（1）從參會者的角度來看，會議是政府內(nèi)部行動者公開的互動平臺，更多體現(xiàn)了工具性價值——參會者如何看待所討論的議題？領(lǐng)導(dǎo)如何利用會議場合？等是決定會議效率高低的關(guān)鍵。正如一位縣領(lǐng)導(dǎo)所言“到底怎么決策的，都裝在我的肚子里”（HFY181027）。（2）從會議關(guān)聯(lián)的角度來看，本研究認為三類會議相互銜接，才能提升開會效率。如果減少了協(xié)商類會議，可能就會造成決策類會議上議題質(zhì)量下降；如果減少了執(zhí)行類會議，也可能導(dǎo)致決策后的政策落地困難。因為三者具有不同功能，三者順暢銜接才是改革應(yīng)該追求的目標。因此之故，會議精簡不應(yīng)該單純地在會議數(shù)量上做“減法”，而應(yīng)該在提升開會效率的同時，優(yōu)化上下游各類會議的關(guān)聯(lián)度。

誠然，本研究還存在一些不足之處：（1）本研究選取“截面”數(shù)據(jù)對會議進行類型分析，隨著治理環(huán)境變化以及相關(guān)制度調(diào)整，會議制度會不會發(fā)生變化，又會如何變化呢？（2）本研究利用政策過程視角來分析會議，這一分析視角難免存在瑕疵，例如遺漏了民主生活會等政策流程外的會議，是否存在覆蓋面更廣的分析視角呢？（3）本研究偏重于描述性分析，缺乏量化數(shù)據(jù)的支撐，到底如何收集與處理會議數(shù)據(jù)，進而開展量化分析呢？（4）本研究討論了行政系統(tǒng)中的會議，這類會議與政黨系統(tǒng)和人大/ 政協(xié)系統(tǒng)中的會議有何區(qū)別，又如何關(guān)聯(lián)呢？（5）本研究分析了一級政府內(nèi)部的會議運作，上下級政府之間又是如何通過會議展開互動的呢？以上種種既是本研究的局限，也是新研究的起點。

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